Cum ar arăta lumea fără NATO? Analiză CEPR: Va fi necesar un NATO european, fără SUA, însă va întâmpina probleme de leadership politic

• CEPR analizează cum ar putea Europa să se apere fără sprijinul SUA în NATO.
• O alianță „NATO europeană” ar avea nevoie de capacități militare proprii și de unitate politică.
• Articolul 42(7) din Tratatul UE ar putea deveni baza unui sistem european de apărare colectivă.

CEPR (Center for Economic Policy Research) analizează posibilitatea ca NATO să devină ineficient sau să îşi piardă rolul tradiţional în arhitectura de securitate europeană până în 2050, în special în cazul reducerii semnificative a implicării Statelor Unite, scrie Monitorul Apărării și Securității. Problema a devenit mai importantă după invazia Rusiei în Ucraina din 2022 şi pe fondul schimbărilor din politica administrației Trump faţă de Europa. Principala preocupare a statelor europene este dacă Statele Unite vor continua să ofere acelaşi nivel de sprijin politic şi militar sau dacă, în viitor, îşi vor reduce implicarea în NATO. O astfel de evoluţie ar afecta în mod direct capacitatea Europei de a asigura descurajarea şi apărarea, în special pe flancul estic.

Autorul porneşte de la ideea că nu există garanţia că NATO va rămâne neschimbat până în 2050. Chiar dacă statele europene îşi măresc cheltuielile pentru apărare, problema nu este doar una financiară, ci şi una legată de capacitatea de a lua decizii rapide şi coerente în timpul unei crize. În cazul în care un viitor guvern american ar reduce sprijinul pentru Europa sau ar adopta politici diferite de interesele europene, statele europene ar trebui să fie capabile să îşi asigure singure securitatea.

O primă variantă analizată este apariţia unei „NATO europene”, fără Statele Unite. În acest scenariu, statele europene ar trebui să preia responsabilităţile militare şi politice pe care SUA le îndeplinesc în prezent. Ar fi necesară dezvoltarea unor capacităţi importante, precum apărarea antirachetă, informaţiile militare, supravegherea şi recunoaşterea, mijloacele strategice de transport şi alte capacităţi convenţionale. De asemenea, descurajarea nucleară ar deveni o problemă centrală, iar Franţa ar putea avea un rol important prin dezvoltarea conceptului său de „descurajare înaintată” („forward deterrence”).

Totuşi, principala dificultate a unei NATO europene nu ar fi neapărat de natură militară, ci politică. NATO s-a bazat în mare măsură pe leadership-ul american pentru menţinerea coeziunii politice, stabilirea direcţiei strategice şi coordonarea militară. În lipsa Statelor Unite, Europa nu are un stat care să poată prelua în mod evident rolul Americii. Germania ar putea deveni până în 2050 principala putere militară şi industrială convenţională a Europei, însă statutul său de stat fără arme nucleare îi limitează posibilitatea de a deveni o putere hegemonică. Nici Franţa nu poate asigura singură întreaga apărare europeană. Prin urmare, o NATO europeană ar depinde în primul rând de capacitatea statelor europene de a acţiona împreună.

Un alt obstacol este faptul că NATO include state importante pentru securitatea Europei care nu sunt membre ale Uniunii Europene, precum Marea Britanie, Norvegia şi Turcia. Aceste state deţin capacităţi militare importante şi nu pot fi uşor excluse dintr-un sistem european de apărare. Din acest motiv, înlocuirea NATO cu o structură exclusiv a UE ar putea crea noi probleme. O eventuală „NATO europeană” ar putea fi viabilă doar dacă statele europene ar reuşi să dezvolte suficiente capacităţi militare, structuri autonome de comandă şi planificare, o strategie comună de descurajare nucleară şi, mai ales, o puternică unitate politică.

A doua variantă analizată este transformarea Uniunii Europene în principalul cadru pentru apărarea Europei. În forma sa actuală, UE nu poate înlocui NATO în mod direct. Uniunea nu dispune de structurile politico-militare integrate, lanţul de comandă, capacităţile militare şi descurajarea nucleară pe care le are NATO. În plus, state militare importante, precum Marea Britanie şi Turcia, nu fac parte din UE. Există şi problema procesului decizional, deoarece politica de securitate şi apărare este puternic dependentă de consensul statelor membre.

În trecut, au apărut diverse forme de cooperare între grupuri de state dispuse să acţioneze împreună, dar acestea au avantajul flexibilităţii şi dezavantajul lipsei unor structuri permanente şi al accesului limitat la resurse comune. De aceea, Europa se confruntă cu o dilemă: are nevoie atât de flexibilitatea unor coaliţii capabile să ia decizii rapide, cât şi de instituţii permanente şi solide care să asigure apărarea colectivă pe termen lung. Au fost propuse soluţii precum un „Consiliu European de Securitate”, o nouă Comunitate Europeană de Apărare sau un mecanism de tip „Schengen pentru apărare”, însă toate aceste variante ridică probleme privind autoritatea juridică, procesul decizional şi relaţia cu instituţiile UE existente.

Situaţia ar putea fi diferită în 2050 dacă Uniunea Europeană s-ar extinde pentru a include Marea Britanie, Norvegia, Islanda, statele din Balcanii de Vest şi Ucraina. O astfel de extindere ar reduce problema excluderii unor importante puteri militare europene din UE. Turcia ar rămâne însă un caz dificil din cauza divergenţelor strategice şi a relaţiilor complicate cu unele state membre. În consecinţă, viitorul apărării europene nu ar trebui să fie văzut doar ca o alegere între NATO, UE sau coaliţii ad-hoc, ci ca o combinaţie între aceste mecanisme, astfel încât flexibilitatea şi instituţiile permanente să se completeze reciproc.

Textul subliniază că UE are, paradoxal, un avantaj important tocmai datorită domeniilor în care diferă de NATO. Uniunea dispune de competenţe în domenii esenţiale pentru securitatea modernă: mobilitate militară, infrastructură, sancţiuni, securitate economică, apărare cibernetică, protecţia infrastructurii critice, gestionarea frontierelor, securitate maritimă, cooperare poliţienească şi judiciară, spaţiu, rezilienţă şi industria de apărare. UE are, de asemenea, un rol important în achiziţiile comune, inovarea militară şi cooperarea industrială. Prin urmare, dezvoltarea apărării europene în cadrul UE ar permite combinarea instrumentelor militare cu cele economice şi politice.

Elementul central al soluţiei propuse de CEPR este Articolul 42(7) din Tratatul privind Uniunea Europeană, cunoscut drept Clauza de apărare reciprocă. Aceasta prevede că, în cazul unei agresiuni armate asupra unui stat membru, celelalte state trebuie să îi ofere ajutor şi asistenţă prin toate mijloacele de care dispun. Deşi articolul a fost folosit o singură dată, de Franţa după atacurile teroriste din 2015, autorul consideră că importanţa sa este mult mai mare decât s-a crezut până acum. Clauza reprezintă o obligaţie juridică şi constituie o legătură directă între UE şi responsabilitatea suverană de apărare a teritoriului statelor membre.

Problema principală nu este însă existenţa obligaţiei juridice, ci faptul că UE nu dispune de mecanismele necesare pentru a o pune în practică. Articolul 42(7) nu stabileşte un sistem integrat de planificare a apărării, o structură permanentă de comandă, un mecanism de generare a forţelor sau proceduri detaliate pentru desfăşurarea operaţiunilor. Aceste responsabilităţi au fost lăsate în mod tradiţional NATO. Prin urmare, dacă NATO nu ar mai fi capabilă să asigure apărarea Europei, UE ar trebui să construiască aceste mecanisme.

Pentru ca Articolul 42(7) să devină baza unui sistem european de apărare colectivă, statele membre ar trebui să stabilească obiective comune privind capacităţile militare, niveluri de pregătire, evaluări periodice ale forţelor şi cerinţe operaţionale comune. Ar fi necesare, de asemenea, planuri pentru situaţii de criză care să includă mobilizarea şi distribuirea forţelor, logistica, transportul militar, apărarea cibernetică, sprijinul medical şi menţinerea operaţiunilor pe termen lung. UE ar trebui să dezvolte şi o structură de comandă capabilă să coordoneze operaţiunile militare în lipsa NATO.

CEPR propune formarea unei „coaliţii” de state membre dispuse să coopereze mai profund în domeniul apărării. Nu toate cele 27 de state ar trebui să avanseze în acelaşi ritm. Grupul de state participante ar putea începe dezvoltarea planificării comune, a structurilor de forţe şi a procedurilor operaţionale, păstrând în acelaşi timp obligaţia juridică a tuturor statelor membre de a oferi asistenţă în baza Articolului 42(7). Acest model ar permite aprofundarea cooperării fără crearea unor noi structuri complet separate de UE.

Planificarea ar trebui să ia în calcul scenarii militare complexe, precum o invazie de amploare, ocuparea parţială a teritoriului unui stat, atacuri cu rachete şi drone şi operaţiuni pentru oprirea sau respingerea unei agresiuni. Experienţa NATO şi lecţiile războiului din Ucraina ar putea servi drept bază pentru acest proces. În plus, Franţa ar putea contribui la componenta nucleară a descurajării europene. Este puţin probabil ca Franţa să renunţe la controlul naţional asupra arsenalului său nuclear, însă conceptul de „forward deterrence” ar putea căpăta o dimensiune europeană mai puternică.